浙江省人民政府


关于印发《浙江省公路水运工程施工监理总监负责制实施办法（试行）》的通知

浙交〔2009〕261号


各市交通局（委）、义乌市交通局，温州市、嘉兴市、舟山、台州市港航（务）局：
为进一步深化我省公路水运工程监理制度，提高监理服务质量，充分发挥总监理工程师的作用，厅制定了《浙江省公路水运工程施工监理总监负责制实施办法（试行）》。现印发给你们，请在高速公路和大型水运工程项目中试行。试行中如有问题，请与厅质监局联系。联系人：颜韶辉，电话：0571-83789632。


二○○九年十二月三十一日
　　
浙江省公路水运工程施工监理总监负责制实施办法
（试行）

第一章 总则


第一条 为进一步深化公路水运工程监理制度，提高监理服务质量与水平，充分发挥总监理工程师的作用，依据交通运输部公路、水运工程施工监理规范及有关管理办法和规定，结合我省实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于我省境内高速公路和大型水运工程施工监理。
第三条 我省公路水运工程施工监理均设置一级监理机构，即监理工程师办公室（以下简称“监理办”）。监理办实行总监负责制。
本办法所称的总监系总监理工程师的简称，是指具有监理工程师资格，由监理单位法定代表人书面授权，并经项目建设单位同意，担任监理办总负责人的监理工程师。
本办法所称的总监负责制是指总监一方面代表监理单位全面履行监理合同，依法行使合同赋予的监理权限，实现监理合同规定的工程建设目标；另一方面主持监理办内部管理工作，行使监理单位赋予的管理权限，实现监理单位设定的内部考核目标，并承担相应责任和义务的责任制度。
第四条 总监具有双重身份，一是监理单位派驻工程所在地履行监理合同的全权代表和总负责人，是监理单位在该监理合同上设置的最高职务，是施工质量、安全和环境保护等监理合同规定工作及监理人员廉洁自律等内部管理的第一责任人；二是建设单位通过合同委托授权的代理人。总监履行合同时必须维护国家和社会的公共利益，维护建设单位、施工单位及监理单位自身的合法权益。
第五条 建设单位与监理单位是委托与被委托的合同关系，依据监理合同，各负其责，相互尊重、密切合作。总监在监理办内部管理上受监理单位领导，并对监理单位负责；在工程建设管理上，总监受建设单位的协调管理。
第六条 总监的素质应当满足以下基本要求：
（一）具有高尚的职业道德和健康的体魄；
（二）具有良好的表达、沟通和协调的能力；
（三）具有较高的理论水平和专业技术水平；
（四）具有合理的知识结构和丰富的工程监理实践经验。
第七条 高速公路和大型水运工程的总监应具有交通运输部（含原交通部）批准的监理工程师执业资格，并经监理单位聘任和岗位登记（岗位登记是指监理人员按照交通部基本建设质量监督总站网站行业数据库或浙江交通监理市场诚信信息系统管理要求，完成相关信息的录入并发布，下同）。

第二章 监理办内部机构设置与总监的监理职权


第八条 监理办必须按照监理合同要求设立内部机构，一般可设置若干专业组，各专业监理工程师（以下简称“专监”）为相应专业组的负责人。
第九条 监理办的监理人员分为三个层次，即总监（可设若干副总监，协助总监工作）、专监（可设若干专监助理，协助专监工作）和监理员。监理人员人数及进退场时间应当满足合同要求和工程实际需要。后勤管理部门及人员可由监理办自定。
第十条 监理办负责监理合同所辖各施工合同段工程的施工监理工作，即负责监理合同工程的质量监理、施工安全监理、施工环境保护监理、费用监理、进度监理、合同其他事项管理、文件与资料管理及协调参建各方关系等工作（简称“五监理、二管理、一协调”）。如合同另有规定，则按合同办理。
第十一条 依据监理办内设机构，总监、专监、监理员的主要监理职责见附件。总监应当按照规范有关规定结合工程实际，将监理合同工程的工程范围及工作范围予以细化并逐级分解，明确每一个监理岗位的工程范围、工作范围及相应的职责与权限。
总监应当将监理办组成人员及其监理范围、职责与权限书面通知施工单位，并告知建设单位、设计单位等。
第十二条 建设单位应当授予总监并保证其行使下列权限（但不限于）：
（一）对施工单位不称职的、不符合合同要求的人员和拒不执行监理指令的人员，总监有权责令施工单位限期撤换。
（二）根据工程需要，总监具有要求施工单位增加人员、设备或资金投入的权力。必要时，总监可向建设单位提出中止施工合同、课以履约担保等追究施工单位违约责任的建议。
（三）总监有参加施工单位为实施合同工程而组织的有关会议的权力；有召开协调各施工单位（含指定分包人）联席会议的权力；并有随时召集某一施工单位或所有施工单位就某一问题举行会议的权力。
（四）建设单位认为必要的其它权限。
建设单位应当向施工单位、设计单位发出书面通知，告知监理单位名称、监理的范围和权限及总监姓名等事项。
第十三条 总监在工程监理过程中依法行使法律法规、监理合同、施工合同及建设单位与第三方签订的其它合同所赋予监理单位的一切职权。未经总监批准，合同工程、分项或分部工程不得开工。未经总监签字认可，建设单位不得拨付工程款，不得进行交工、竣工验收。
总监不得将下列工作委托给副总监或其他任何监理人员：
（一）主持编写监理计划并签字；
（二）审批承包人的施工组织设计及专项施工方案，签发合同工程开工令、分项（分部）工程开工报告、工程暂停（复工）令、计量支付证书；
（三）审核、签认工程变更、工程延期、费用索赔和工程分包；
（四）签发中间交工证书，审查承包人的交工验收申请，签发缺陷责任终止证书；
（五）本办法第十二条（一）、（二）款建设单位授予总监的工作权限；
（六）监理合同规定的总监不能委托的其它工作。
第十四条 总监因任何原因要请假而影响其职责正常履行的，应当事先征得建设单位的同意并按监理合同规定办理请假手续，同时指定一名监理工程师（一般为副总监）代为行使总监的部分或全部职权，签发书面授权书（包括被授权人即代理总监、授权时限及授权事项等），并抄送建设单位和施工单位。
代理总监不得将总监授权的事项再次授权。

第三章 总监的内部管理权限、义务与薪酬


第十五条 监理单位与总监之间要建立合理的人事管理、财务管理和分配管理等内部管理机制，以书面形式明确总监的人事、财务、分配管理职权。总监应当享有下列权限：
（一）总监的人事权。总监对监理办人员拥有人事变更权。对不能胜任现场监理工作的监理人员，总监应当向监理单位提出更换人员的要求，监理单位应当予以支持和协助。对于监理单位派遣的不适合人员，总监有权拒绝接受。
在任何情况下，总监不得擅自对监理人员进行更换。
（二）总监的财务权。总监对监理办人工费（含监理人员、辅助人员费用）、现场费用（含办公交通通讯生活设施费、试验检测和测量费、旅差费、管理费、监理办组建及进退场费等）拥有相对独立的财务权，具体权限在监理单位对总监的授权书或内部考核责任书中明确。
（三）总监的分配权。总监对监理办全体人员拥有相对独立的分配权。监理办通过自身努力获得的建设单位的奖励，原则上由监理办内部分配，由总监提出分配方案，报监理单位核定后发放。
监理单位对监理人员的考核和奖励，应当征求总监的意见。
第十六条 总监有履行回避制度的义务。总监的直系亲属不得在其领导的监理办从事监理工作，也不得在监理办管辖的任何施工单位及其分包人、材料供应商等与工程监理有关联的单位工作。总监聘用旁系亲属的，应当主动向监理单位、建设单位说明。若总监聘用旁系亲属2人及以上的，监理单位、建设单位应当予以劝退。
总监与监理办所管辖的施工单位及其分包人或材料供应商等有利害关系的，应当主动要求回避。
第十七条 监理办管辖的施工合同发生仲裁或诉讼时，总监应作为证人，向仲裁机关或法院提供有关证据。
第十八条 总监的薪酬可分为基本工资、福利、考核奖等。监理单位应制订相应的考核办法，实行内部考核制度，总监的薪酬与考核结果挂钩。

第四章 监理内部管理


第十九条 监理单位应当按照本办法第六、七条的要求，结合工程实际情况，慎重选择总监人选。一名总监只能担任一个监理合同的总监。
监理单位的法定代表人、总经理（不含副总经理）不得担任总监。
第二十条 拟任总监应当参与投标工作，包括对拟投监理合同段的现场踏勘、技术建议书和财务建议书的编写、开标评标及答辩、澄清等。拟任总监应当重点把握拟投监理合同段工程重点与难点的分析、监理人员的配备及进退场计划安排、监理服务费报价等关键问题。拟任总监应参与副总监和专监人选的选择。
第二十一条 本着“责、权、利”相统一的原则，监理单位应当根据工程具体情况研究制订详尽、合理的内部考核责任书，考核内容应当涵盖被考核人的全部监理职责。监理单位应当与总监签订责任书，总监还应当与专监签订责任书，专监应当与监理员签订责任书。签订前，被考核人应当熟悉责任书内容。考核人不得强制要求被考核人签字。
监理单位与总监签订的内部考核责任书抄送建设单位备案。
第二十二条 监理单位应当按照与总监签订的责任书对总监的履约情况进行检查、考核，每半年不少于一次。因监理人员工作失误造成工程损失的，监理单位应当按照责任书追究总监的责任。
总监应当按照与专监签订的责任书对专监的履约情况进行检查、考核，每季度不少于一次。专监应当按照与监理员签订的责任书对监理员的履约情况进行检查、考核，每个月不少于一次。
第二十三条 监理单位应当对监理办进行必要的内部管理交底和业务技术培训，以利于总监开展工作。在此基础上，总监应当对专监进行交底，专监应当对监理员进行交底和辅导。
第二十四条 监理办应当建立完善的内部管理制度，包括质量责任监理责任制度、安全监理责任制度、环保监理责任制度、廉洁管理责任制度、请（休）假制度及考核制度等。监理单位应当指导监理办建立和完善其内部管理制度。
第二十五条 监理单位必须加强对监理办与总监的监督管理，必须对监理合同履行情况及监理办人事、财务、税务等执行情况进行监督检查，确保合法、合规，不得以包代管；掌握监理办工作动态，对不能胜任总监岗位的总监，经建设单位同意，可对总监进行替换，并重新签订责任书。在监理单位的信用评价中，总监的此种调换不计入监理单位违约之列。
第二十六条 监理单位应当合理确定监理办的人工费和现场费用，并保证人工费和现场费用按时到位。

第五章 监理工作环境


第二十七条 建设单位应严格履行监理合同，充分信任和尊重总监，维护总监的权威性。建设单位不得干涉监理工作、侵占监理工程师的权力。建设单位对施工单位有关工程方面的指令，应当通过总监书面发布。建设单位发布的指令不得违反法律法规、国家标准、技术规范和委托合同的约定。否则，总监有权拒绝执行并书面通知建设单位，建设单位拒不改变其违法违规指令的，总监有权向交通主管部门及有关部门报告。
建设单位应当建立和完善工程建设管理规章制度，理顺工程建设各方关系。对施工单位无正当理由拒不执行监理指令、干扰正常监理工作等不当行为应及时予以协调处理。
建设单位应当监督检查总监负责制的落实情况和监理合同的履行情况，并将检查结果作为对监理单位信用评价的复评依据。建设单位应当建立、完善考评和奖惩机制，对监理办和监理人员定期进行考核评比，奖优罚劣，促进总监负责制的进一步落实。对不履行监理职责或不称职的总监或其他监理人员，建设单位应当按照合同有关规定书面通知监理单位予以撤换。建设单位应将考评结果及有关诚信信息报送上级交通主管部门，并按规定在浙江交通监理市场诚信信息系统上予以发布。
第二十八条 施工单位应当尊重、配合总监的工作，接受监理办的监督检查。对监理办依照合同发出的监理指令，应当及时整改落实或在合理的期限内给予答复。
第二十九条 设计单位应当尊重、配合总监的工作，及时并妥善处理施工阶段涉及的设计问题。当合同另有规定时，总监可代表建设单位对设计单位的售后服务进行监理。

第六章 监督管理


第三十条 各级交通主管部门及其所属的质量监督机构应加大对总监负责制落实情况的监督检查，及时总结推广总监负责制经验。对不按本办法要求推行总监负责制的监理单位要提出警示；对不按本办法要求承担总监职责或擅自离岗的总监，应按照有关规定记录并公布其不良执业信息；对不落实总监负责制，导致监理办管理混乱、现场监管不到位的，可责令整改，情节严重的可对监理单位和总监进行通报批评，触犯法律的依法追究法律责任。
第三十一条 我省公路水运工程监理推行总监晋级制度。总监设一、二、三、四共四个等级，三级为基准级。每当总监连续在两个项目上因监理成绩显著，被评为优秀总监的，晋升一级；当总监因工作失职被建设单位或有关部门通报批评的，可降至四级，具体办法另行印发。

第七章 附则


第三十二条 本办法自印发之日起试行。
第三十三条 本办法由浙江省交通运输厅负责解释。


【案情回放】

2010年12月某天，湖南省邵东县廉桥镇白马铺村村民王秀英在其家附近发现一名重度精神发育迟滞、无民事行为能力的妇女(真实身份不明，下称无名妇女)，遂予以收留，后想将该妇女出卖。王秀英将该想法告知邻村村民周元英（另案处理），周元英随即找到被告人刘友祝，刘友祝告知周元英，大龙村村民肖永秀（另案处理）的儿子尚未结婚，并与肖永秀约好去白马铺村看人。肖永秀看了该无名妇女后同意买下，并分别给刘友祝、周元英、王秀英3人2000元、1000元、1600元不等的好处费。因无名妇女不能做事情，肖永秀于2011年7月将无名妇女送回刘友祝家，并要刘友祝退钱。

刘友祝想再次将无名妇女介绍给他人，以便偿还肖永秀的钱。2011年7月7日，刘友祝委托周元英为该无名女子做媒。次日，周元英得知东塘村村民周安飞的小儿子尚未结婚，便带着周安飞赶到刘友祝家，周安飞看了无名妇女后同意买下，并支付刘友祝10628元。刘友祝分得10028元，周元英分得600元。周安飞家人得知此事后，怀疑该无名妇女系被拐卖，遂要求周安飞将无名妇女送回。同月18日，周安飞等人将该无名妇女送回刘友祝家，并要求刘友祝退钱，遭刘友祝拒绝，周安飞的家人随即报案。公安人员前往刘友祝家中将其抓获。

一审法院经审理认为，被告人刘友祝明知无名妇女精神发育迟滞，无民事行为能力，而先后两次将无名妇女出卖，从中获取非法利益，其行为已构成拐卖妇女罪，判处有期徒刑五年，并处罚金1万元。刘友祝不服提出上诉。二审法院裁定驳回上诉，维持原判。

【各方观点】

在办理拐卖妇女犯罪案件的过程中，需要注意区分以牟利为目的出卖妇女的行为和通常的介绍婚姻行为。如果行为人以牟利为目的出卖妇女，尽管名义上称是“介绍婚姻”，但实际上是拐卖妇女。对于那些确属介绍婚姻，且被介绍的男女双方互相了解对方基本情况的情形，即使婚姻介绍者收取的财物较多，也不应作为犯罪处理。本案中，对被告人刘友祝两次出卖精神发育迟滞妇女的行为应如何定性，存在着不同的意见。

公诉机关指控：被告人刘友祝以介绍婚姻的名义买卖妇女，从而非法获取利益，其行为已构成拐卖妇女罪，应依法惩处。

被告人刘友祝辩称：其具有借介绍婚姻索取财物的目的，而无出卖妇女的目的，且客观上没有实施拐卖妇女的行为，不符合拐卖妇女罪的犯罪构成，依法不应认定为拐卖妇女罪。

在一、二审法院审理过程中，也存在两种不同的意见。

一种意见认为，不宜认定被告人刘友祝构成拐卖妇女罪。本案中，王秀英收留一名重度精神发育迟滞、无民事行为能力的流浪妇女，刘友祝应王秀英的要求将该无名妇女介绍给他人做妻子，后在该无名妇女被买家送回的情况下再次将该无名妇女出卖，其主观上是为了让该妇女以后的生活更有保障，其所获得的款项也只是作为介绍婚姻的好处费，因此并不符合拐卖妇女罪的构成要件，不宜认定为拐卖妇女罪。被告人刘友祝也在上诉中提出了类似的辩解理由。

第二种意见认为，被告人刘友祝明知该无名妇女重度精神发育迟滞、无民事行为能力，而以“介绍婚姻”为名，以牟利为目的先后两次将无名妇女出卖，从中获取非法利益，虽然其行为形式上表现为为他人介绍婚姻，但实质上已超出所谓介绍婚姻的主观想法，而是将妇女作为商品出卖，进而牟取非法利益，符合拐卖妇女罪的构成要件，应当认定为拐卖妇女罪。

【法官评析】

以“介绍对象”为名出卖妇女并牟利的行为构成拐卖妇女罪

1．拐卖妇女犯罪与普通的介绍婚姻行为具有本质的差异，应结合拐卖妇女罪的犯罪构成要件予以区分。

以“介绍婚姻”为名出卖妇女并牟取非法利益的拐卖妇女犯罪，与普通的介绍婚姻并收取财物的行为，尽管在形式上具有一定的类似性，但在实质上具有本质的差异。拐卖妇女犯罪是将妇女作为商品出卖，本质上是否定被拐卖妇女的人格、将人“物化”的人口贩卖行为，侵犯了妇女人身不受买卖的权利。两者的区别主要体现为以下几个方面：

第一，从主观方面上看，拐卖妇女犯罪主观上以出卖被拐卖的妇女牟取非法利益为目的。相比之下，通常的介绍婚姻行为并不具有出卖妇女的目的，而仅仅是居间联系促成男女双方结成合法婚姻，婚姻介绍者显然要考虑男女双方是否同意该桩婚姻、婚姻是否合法等因素。因此，是否具有出卖妇女的目的，是区分拐卖妇女犯罪与介绍婚姻行为最关键的因素。

第二，从客观方面上看，拐卖妇女犯罪客观上将妇女作为商品进行拐卖。为了在客观上顺利实施拐卖妇女的行为，一般需要对被拐卖妇女实施非法的人身控制，通常情况下，拐卖妇女犯罪的行为人都是通过欺骗或强制等方式事先控制被拐卖妇女的人身自由，然后将被拐卖妇女出卖给他人。相比之下，介绍婚姻行为因是促成男女双方结成合法婚姻，故不存在对妇女的人身控制问题，更不存在出卖妇女的问题。

第三，从行为主体及合意上看，拐卖妇女犯罪涉及的是犯罪行为人与非法收买人之间就买卖被拐卖妇女事宜的非法合意，被拐卖妇女完全处于被非法处置的地位，丧失了自主决定婚姻的意志自由和行为自由。相比之下，对于介绍婚姻的情形，婚姻介绍者通常需要接受男女一方或双方的委托，或取得男女双方的同意，最终是男女双方达成结成合法婚姻的合意，如果男女一方不同意就无法促成合法婚姻，因此婚姻介绍者仅仅起到居间联系的作用。

第四，从获取财物的性质上看，拐卖妇女犯罪的行为人所获得的财物是以被拐卖妇女的人身为“对价”，通常是向非法收买被拐卖妇女一方收取，在性质上属于非法牟取的利益，数额往往较大，明显超出合理的居间介绍费用。相比之下，婚姻介绍者所获得的财物是“婚介费”、“感谢费”，属于居间介绍婚姻的酬劳，该费用可由男女一方或双方承担，数额通常是合理的，在性质上属于合法收益。

最后，从对原有家庭及社会关系的影响上看，一般情况下，许多时候被拐卖妇女的亲属对被害人被拐卖的行为并不知情，拐卖妇女犯罪通常会造成被拐卖妇女与其原有家庭及社会关系的被动脱离，严重破坏了被拐卖妇女原有的家庭关系和社会关系。相比之下，介绍婚姻行为是在男女双方知情且同意的情况下进行的，如果婚姻介绍成功，就会促成新的家庭关系的成立，并不会破坏原有的家庭及社会关系。

2．为精神发育迟滞、无民事行为能力的妇女“介绍对象”获取利益的行为，应认定为拐卖妇女罪。

前文探讨了拐卖妇女犯罪与普通介绍婚姻行为之间的区别，在司法实践中，如果对象是具备完全民事行为能力的妇女，一般比较容易区分上述两类行为。但如果被拐卖的妇女是无民事行为能力的妇女，就容易引发争议。本案中，有意见认为，被告人刘友祝只是应王秀英的要求将重度精神发育迟滞、无民事行为能力的无名妇女介绍给他人做妻子，主观上是为了让该妇女以后的生活更有保障，其所获得的钱款也是作为介绍婚姻的好处费，因此并不符合拐卖妇女罪的构成要件。这种意见是不成立的。

首先，被告人刘友祝并非只是应王秀英的要求将该无名妇女介绍给他人做妻子，从中收取好处费。换言之，刘友祝的行为并非单纯的应他人要求介绍婚姻行为，而是积极的出卖妇女行为。刘友祝连续两次寻找买主并将无名妇女出卖，第一次是将无名妇女介绍给他人做儿媳妇，刘友祝从中索取2000元，而王秀英收留无名妇女多日，仅从中得款1600元，可见刘友祝行为积极，并非只是应王秀英的要求出卖该无名妇女。同时，在该无名妇女因无法做事情被退回后，刘友祝为了退还此前收取买家的2000元钱，又单独将该无名妇女出卖给另一买家，从中索取10028元钱。因此，从上述经过可以看出，刘友祝并非受人之托介绍婚姻，而是积极通过出卖无名妇女牟取非法利益。

其次，从该案实际情况来看，被告人刘友祝为该妇女寻找的买家并不能让该妇女以后的生活更有保障。其一，本案被害妇女经鉴定患有重度精神发育迟滞，无行为能力，无法对他人介绍婚姻的行为做出判断，缺乏自由表达意志的能力。刘友祝并非该妇女的监护人，其出卖该妇女获取利益的行为亦非使该妇女受益的行为。其二，刘友祝为该妇女寻找的对象均系生活无法自理者，他们自身并不具备完全的行为能力，更无法照顾该妇女的生活，由此可以推断，刘友祝出卖该妇女的行为并非是为了保障该妇女的生活。其三，刘友祝的行为在客观上并未使该妇女的生活更有保障，由于该妇女重度精神发育迟滞，没有民事行为能力，无法承担一个正常妻子可以承担的责任，因此买家的家庭并未对该妇女表示容忍，而是将其退回，因此，刘友祝单方面以介绍婚姻的形式将该妇女出卖的行为，非但未能更好地保障该妇女的生活，反而严重侵犯了该妇女的人身权利。如果刘友祝主观上是为了该妇女以后的生活更有保障，其应当通过公安机关寻找该流落外地的妇女的亲属，使其恢复原有的家庭社会关系，从而切实保障其正常的生活。

最后，被告人刘友祝具有出卖妇女非法牟利的目的并且通过出卖妇女的行为实际获利。刘友祝先后两次将无民事行为能力的妇女出卖，索取大额非法利益，其所获得的钱款是出卖该妇女的非法所得，并非介绍婚姻的好处费。那种认为刘友祝所获得的款项只是作为介绍婚姻的好处费的观点是不成立的。