台湾地区法院人事管理制度观察思考/牛建华
作者:法律资料网
时间:2024-07-11 21:08:16
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日前，笔者有幸随两岸司法互助协议交流（法院人事制度）参访考察团赴台进行了为期一周的交流参访。期间，就法院人事制度、人员分类管理、法官法及法官伦理、司法人员职业养成与培训、人民观审员制度等，与台湾相关法院的法官和从事法院人事、培训组织管理工作的专业人士进行了深入、全面的座谈交流；参访了台北高等法院刑事庭及苗栗、高雄地方法院和高雄市前镇区公所。囿于考察时限以及笔者本职工作“功利主义”的动机使然，仅就台湾法官制度、法院人事管理相关问题作一“简约”的介绍和“皮毛”化的观察研判。
台湾法官人事制度的突出特点
有关台湾法官人事制度的基本内容均在其去年制定通过、今年施行的法官法中得以详尽体现。这部总计11章、103条的专门法律的颁行，结束了台湾以往法官人事相关制度、法规散见于其“司法院”组织法、公务员惩戒委员会组织法、法院组织法、公务人员考绩法、公务员俸给法、公务员退休法、公务员服务法等的历史，厘清了法官职务不同于一般公务员职务的界限，形成了遵循司法规律、适应审判管理工作需要的法官人事组织管理体系，体现了维护法官依法独立审判，保障法官职业身份的立法宗旨。通观这部专门法律，以及实地的考察了解，笔者以为，台湾法官人事制度在以下方面的突出特点似应引起我们的特别关注：
一是多元化的人事审议委员会组成，自治、自律的法官会议制度设计。在台湾,法官的任免、转任、解职、迁调、考核、奖惩等人事政策研拟、制定和决定均由其“司法院”人事审议委员会负责。为使其法官人事制度民主化、自治化和透明化，台湾法官法中明确规定了人事审议委员会委员除“司法院”院长为当然委员并任主席外，其他委员构成则由三部分人员组成，即“司法院”院长指定11人，法官选出代表12人、学者专家代表3人。并对各级法院和专门法院产生法官代表的具体名额，学者专家代表的推举单位、遴聘程序，及其表决权限等作出了明确、细化的规定。这种既有“集中”指定，又有“民主”推选和外界参与的人事审议委员会人员构成，不仅坚持并体现了司法人事行政权责相统一的原则，而且也为确保人事审议委员会职权行使的公正、公开和审慎、超然，奠定了良好基础，提供了制度保障平台。法官会议的规定，则是为贯彻落实法官自治、自律精神，确保法院行政为审判提供高效保障和支持所做的制度化程序安排。按规定各法院及其分院均应设法官会议，会议成员由各法院全体法官组成，职责是议决关于法官审判事务分配、法官考核建议、法官监督处分建议及其他与法官权利义务有重大影响的建议等事项。由此可见，“自治、自律”既是台湾法官人事管理制度的核心价值理念和法官的行为规范，也是法官职业有别于一般公务员“上命下从”管理模式所呈现出的鲜明特色之一。
二是严格的法官准入制度，不列官等、职等的法官职务
在台湾，除“司法院”大法官在任用资格、方式和任期上与各法院法官不同外，其他初任法官均需通过专门的法官考试，或具有一定年限律师从业资历、司法官经历，或从事法学教学研究、法学素养深厚，并应经过为期至少35周到两年的规范、严格的职前培训（根据培训对象是否具有司法工作经历和从业时间长短而有所区别）。需要特别提及的是，由于台湾实行法官员额制，故其法官考试与大陆法系一些国家和地区采取的通过专门考试取得任职资格的做法不同，即只有在法官职位出现空缺时，才通过严格、专业化的考试进行选拔。这种选拔考试招录法官职位指向之确定和单一、专业化标准要求之严格、竞争选拔之激烈，既与普通公务员招考录用不能同日而语，也是其他司法任职资格类考试无法比拟的。这就有效提升了法官职业的入职“门槛”，保证了法官职业对同质化的专业素养和水平的要求。与之相适应，基于不同审级法院和各专业法院审判业务性质虽然各异，但法官依法独立行使裁判权的职务却没有任何不同的考虑，台湾法官法还明确规定“法官不列官等、职等”，均以年资、俸点作为计算俸级的标准。这就使法官职务的晋升和工资福利待遇享受标准，与一般公务员层级式的官等、职级晋升模式和工资福利待遇享受标准迥然不同。在台湾，即便是地方法院的法官，非因个人缘由均可依法享受与“最高法院”法官相同的薪酬标准，事实上，若法官在偏僻地域任职还可依法享受相应的地域补贴。这对于确保法官依法独立审判，鼓励法官精研业务、“扎根基层”,确保下级审的裁判质量，创造了基础条件，提供了有力的职业保障，也使法官职业使命之神圣、责任之重大、地位之崇高有了制度的依托和现实的体现
三是务实、规范的法官交流制度。台湾“司法院”系其最高司法机关，其职权包括民刑诉讼审判、行政诉讼审判、公务员惩戒、“宪法”解释和审判业务监督、司法和诉讼制度相关法规研拟与修订、法令疑难问题研究及职务评定审核、人力资源配置管理等司法行政业务。事实上“司法院”本部并不审理具体的民、刑和行政案件，而是通过司法政策的研究制定、法院人事管理制度的督促落实、审判质效的评估监督，以及财政预算和物质装备建设的审核管理等，为法院审判工作的顺利开展，增强裁判公信力，提供人、财、物的支持和保障。为提高保障能力和服务水准，确保司法行政工作不断适应审判工作的发展需要，台湾确立了法官到司法行政岗位任职，并依法享受法官待遇的制度。这在其法官法中均有多处体现和规定：
——在总则第2条法官范围表述中，对“司法院”及“司法院”司法人员研习所从事司法行政业务的，称为司法行政人员，以特别强调司法行政业务务须有法官参与的必要。
——在法官法第72条，对“司法院”院长、副院长、大法官、“最高法院”院长、“最高行政法院”院长、公务员惩戒委员会委员长，因其仍属法官，故应享受法官的福利待遇做了专门申明；并对“司法院”秘书长由法官转任的，做了同样享受法官的相关待遇的规定。
——在第76条、第77条对实任法官转任司法行政人员的，规定仍视同法官享受相关的年资和待遇。且对其转任后的任职年限和回任法官的条件作出细致规定，以期达到保障法官权利，实现重要司法行政业务工作应有法官承担，确保审判中心工作的高质量完成的立法初衷。
——在法院组织法中，明文宣示：高等法院、地方法院和各专业法院“置院长一人，由法官兼任”、“综理全院行政事务”，“庭长除由兼任院长之法官兼任者外，余由其他法官兼任，监督各该庭事务”，并对院、庭长的任期做了“均为三年，得连任一次；司法院认为确有必要者得再沿任之，以三年为限”的具体规定。这就充分体现了法官兼任院、庭长执掌司法行政事务的必须和重要，以及法官务需以从事审判为本的职业理念。
台湾法院人员的配置标准及其管理
高效、公正的审判与科学、合理的法院人员配置及其管理密切相关。基此，台湾法院组织法、行政法院组织法、智慧财产法院组织法、少年及家事法院组织法都在对法院内设机构、职位设置、职责和职等等作出具体规定和说明的同时，无一例外把各该法院的类别与员额以附表的形式予以详尽的规定。如台湾法院组织法第11条的附表就将其地方法院或其分院的各类人员员额，从院长、庭长、法官、法官助理、司法事务官，到书记官、统计员、设计师、法警长、录事、庭务员等30余个职位作出六类由高到低的配置。配置标准是以地方法院或其分院每年受理案件数为依据，即案件多员额配置高、案件少员额配置低。这一编制员额动态调整的机制，能够较为客观的反映出审判工作任务变化对人力资源的需求状态，为科学、合理配置人力资源，提高司法效率、降低司法成本产生积极的推动作用。在台湾法院，包括法官、法官助理、书记官等在内的职位共有30余种，各类职位均实行员额制。其中，各法院法官与法官助理、书记员的比例大致为1：0.9：1.5。上述人员管理，因适用法律依据不同基本分作法官和司法辅助人员两类。除法官职务必须按照法官法规定标准和程序予以任用，依法行使权力、履行义务，并享受相应的法官职业保障外，其他所有编制内人员均按照公务员法确定的的招录条件、任用程序和职务行为规范进行管理。
启示和建议
台湾法官人事制度和法院人员管理的方方面面规范几乎由一部法官法和组织法所基本的涵盖和规整。其优势和特色就是尽可能通过立法把法官人事和法院组织管理的基本问题细化、固定，并一体化，从而方便操作，为法院组织人事工作依法运行提供重要的制度保障。通过观察研究，结合我们法院组织人事工作实际和法官管理工作实践，提出建议如下：
一、以法官职务序列实施为契机，抓紧做好《法官法》修订的准备工作。
法官不同于一般的公务员这是法治国家的普遍惯例，2001年修订法官法已经朝着此方向迈出了关键的一步，但遗憾的是囿于时机和体制性矛盾，法官法对一些关键性问题采取了回避、搁置的态度。随着司法理念的更新和司法改革的深入，经过近年来的努力和实践，《法官职务序列暂行规定》于去年得以公布。这是中央立足国情、司法实际，着眼于公正、高效、权威的社会主义司法制度构建，切实加强法官队伍建设，所采取的重大战略举措，是中央司法体制和工作机制改革实践的一项重要成果，对于现阶段法官制度的发展完善具有标志性意义。我们应以此为契机尽快采取有效措施确保其施行，同时，积极推动法官法修法工作，重点在法官来源、任职条件，遴选制度构建，以及法官职务保障和监督等方面做出制度性安排，适时根据《法官职务序列暂行规定（试行）》实施情况和中央关于深化干部人事改革精神，推动法官法关于制定法官职业工资标准的调研论证；要对台湾法官不分官等、职等的价值取向及其效果给予实事求是的分析研判和持续的关注和观察，并针对实际、结合国情和社会经济发展状况，努力在研究制定，并落实倾斜基层法官政策措施上取得实质性进展。
二、以切实解决当前人民法院普遍面临的“案多人少”突出矛盾为切入点，积极推动《人民法院组织法》修订工作。
现行《人民法院组织法》颁布施行已30余年，期间，于1983年、2006年做过小的修订，但囿于各种情况许多问题尚未得到解决。这其中也包括，如法院人力资源配置等极其重要，且属于组织法不可或缺的基本制度性问题。近年来，基于案件“井喷”式增长导致法院审判力量严重不足的现实、急迫困难，已成为制约人民法院审判工作正常开展的极大障碍和“瓶颈”。因此，在采取各种切实有效措施，不断优化法院人力资源配置的同时，积极探索科学化、制度化的法院人员编制标准研究，推动建立不同区域、不同审级和专门法院员额比例标准，并努力在组织法修改中得以体现，是当前和今后一个时期人民法院的一项现实紧迫性任务，需要我们认真的研究和不懈努力。
三、以中央深化干部人事制度改革为指导，积极、稳妥推动法院人员分类管理改革实践。
为构建职责分工科学、明晰，人员结构均衡、合理，有利于各类人员人尽其才、才尽其用的管理制度和工作机制，最高人民法院根据中央人事制度改革精神，自本世纪初就开始了人民法院工作人员分类管理制度的改革实践，取得了一些积极成效，但也存在不少的矛盾和问题。这就要求我们必须认真总结和反思多年来我们在法院工作人员分类管理改革工作实践中的经验和教训，按照顶层设计、统筹规划、循序渐进、稳妥审慎的原则，着重依照立足现实国情、符合规律和实际、着眼未来和发展的要求，切实抓好改革的稳步推进和相关深层次、重大问题的研究及改革理论的引导和宣传。
（作者单位：最高人民法院）
台湾法官人事制度的突出特点
有关台湾法官人事制度的基本内容均在其去年制定通过、今年施行的法官法中得以详尽体现。这部总计11章、103条的专门法律的颁行，结束了台湾以往法官人事相关制度、法规散见于其“司法院”组织法、公务员惩戒委员会组织法、法院组织法、公务人员考绩法、公务员俸给法、公务员退休法、公务员服务法等的历史，厘清了法官职务不同于一般公务员职务的界限，形成了遵循司法规律、适应审判管理工作需要的法官人事组织管理体系，体现了维护法官依法独立审判，保障法官职业身份的立法宗旨。通观这部专门法律，以及实地的考察了解，笔者以为，台湾法官人事制度在以下方面的突出特点似应引起我们的特别关注：
一是多元化的人事审议委员会组成，自治、自律的法官会议制度设计。在台湾,法官的任免、转任、解职、迁调、考核、奖惩等人事政策研拟、制定和决定均由其“司法院”人事审议委员会负责。为使其法官人事制度民主化、自治化和透明化，台湾法官法中明确规定了人事审议委员会委员除“司法院”院长为当然委员并任主席外，其他委员构成则由三部分人员组成，即“司法院”院长指定11人，法官选出代表12人、学者专家代表3人。并对各级法院和专门法院产生法官代表的具体名额，学者专家代表的推举单位、遴聘程序，及其表决权限等作出了明确、细化的规定。这种既有“集中”指定，又有“民主”推选和外界参与的人事审议委员会人员构成，不仅坚持并体现了司法人事行政权责相统一的原则，而且也为确保人事审议委员会职权行使的公正、公开和审慎、超然，奠定了良好基础，提供了制度保障平台。法官会议的规定，则是为贯彻落实法官自治、自律精神，确保法院行政为审判提供高效保障和支持所做的制度化程序安排。按规定各法院及其分院均应设法官会议，会议成员由各法院全体法官组成，职责是议决关于法官审判事务分配、法官考核建议、法官监督处分建议及其他与法官权利义务有重大影响的建议等事项。由此可见，“自治、自律”既是台湾法官人事管理制度的核心价值理念和法官的行为规范，也是法官职业有别于一般公务员“上命下从”管理模式所呈现出的鲜明特色之一。
二是严格的法官准入制度，不列官等、职等的法官职务
在台湾，除“司法院”大法官在任用资格、方式和任期上与各法院法官不同外，其他初任法官均需通过专门的法官考试，或具有一定年限律师从业资历、司法官经历，或从事法学教学研究、法学素养深厚，并应经过为期至少35周到两年的规范、严格的职前培训（根据培训对象是否具有司法工作经历和从业时间长短而有所区别）。需要特别提及的是，由于台湾实行法官员额制，故其法官考试与大陆法系一些国家和地区采取的通过专门考试取得任职资格的做法不同，即只有在法官职位出现空缺时，才通过严格、专业化的考试进行选拔。这种选拔考试招录法官职位指向之确定和单一、专业化标准要求之严格、竞争选拔之激烈，既与普通公务员招考录用不能同日而语，也是其他司法任职资格类考试无法比拟的。这就有效提升了法官职业的入职“门槛”，保证了法官职业对同质化的专业素养和水平的要求。与之相适应，基于不同审级法院和各专业法院审判业务性质虽然各异，但法官依法独立行使裁判权的职务却没有任何不同的考虑，台湾法官法还明确规定“法官不列官等、职等”，均以年资、俸点作为计算俸级的标准。这就使法官职务的晋升和工资福利待遇享受标准，与一般公务员层级式的官等、职级晋升模式和工资福利待遇享受标准迥然不同。在台湾，即便是地方法院的法官，非因个人缘由均可依法享受与“最高法院”法官相同的薪酬标准，事实上，若法官在偏僻地域任职还可依法享受相应的地域补贴。这对于确保法官依法独立审判，鼓励法官精研业务、“扎根基层”,确保下级审的裁判质量，创造了基础条件，提供了有力的职业保障，也使法官职业使命之神圣、责任之重大、地位之崇高有了制度的依托和现实的体现
三是务实、规范的法官交流制度。台湾“司法院”系其最高司法机关，其职权包括民刑诉讼审判、行政诉讼审判、公务员惩戒、“宪法”解释和审判业务监督、司法和诉讼制度相关法规研拟与修订、法令疑难问题研究及职务评定审核、人力资源配置管理等司法行政业务。事实上“司法院”本部并不审理具体的民、刑和行政案件，而是通过司法政策的研究制定、法院人事管理制度的督促落实、审判质效的评估监督，以及财政预算和物质装备建设的审核管理等，为法院审判工作的顺利开展，增强裁判公信力，提供人、财、物的支持和保障。为提高保障能力和服务水准，确保司法行政工作不断适应审判工作的发展需要，台湾确立了法官到司法行政岗位任职，并依法享受法官待遇的制度。这在其法官法中均有多处体现和规定：
——在总则第2条法官范围表述中，对“司法院”及“司法院”司法人员研习所从事司法行政业务的，称为司法行政人员，以特别强调司法行政业务务须有法官参与的必要。
——在法官法第72条，对“司法院”院长、副院长、大法官、“最高法院”院长、“最高行政法院”院长、公务员惩戒委员会委员长，因其仍属法官，故应享受法官的福利待遇做了专门申明；并对“司法院”秘书长由法官转任的，做了同样享受法官的相关待遇的规定。
——在第76条、第77条对实任法官转任司法行政人员的，规定仍视同法官享受相关的年资和待遇。且对其转任后的任职年限和回任法官的条件作出细致规定，以期达到保障法官权利，实现重要司法行政业务工作应有法官承担，确保审判中心工作的高质量完成的立法初衷。
——在法院组织法中，明文宣示：高等法院、地方法院和各专业法院“置院长一人，由法官兼任”、“综理全院行政事务”，“庭长除由兼任院长之法官兼任者外，余由其他法官兼任，监督各该庭事务”，并对院、庭长的任期做了“均为三年，得连任一次；司法院认为确有必要者得再沿任之，以三年为限”的具体规定。这就充分体现了法官兼任院、庭长执掌司法行政事务的必须和重要，以及法官务需以从事审判为本的职业理念。
台湾法院人员的配置标准及其管理
高效、公正的审判与科学、合理的法院人员配置及其管理密切相关。基此，台湾法院组织法、行政法院组织法、智慧财产法院组织法、少年及家事法院组织法都在对法院内设机构、职位设置、职责和职等等作出具体规定和说明的同时，无一例外把各该法院的类别与员额以附表的形式予以详尽的规定。如台湾法院组织法第11条的附表就将其地方法院或其分院的各类人员员额，从院长、庭长、法官、法官助理、司法事务官，到书记官、统计员、设计师、法警长、录事、庭务员等30余个职位作出六类由高到低的配置。配置标准是以地方法院或其分院每年受理案件数为依据，即案件多员额配置高、案件少员额配置低。这一编制员额动态调整的机制，能够较为客观的反映出审判工作任务变化对人力资源的需求状态，为科学、合理配置人力资源，提高司法效率、降低司法成本产生积极的推动作用。在台湾法院，包括法官、法官助理、书记官等在内的职位共有30余种，各类职位均实行员额制。其中，各法院法官与法官助理、书记员的比例大致为1：0.9：1.5。上述人员管理，因适用法律依据不同基本分作法官和司法辅助人员两类。除法官职务必须按照法官法规定标准和程序予以任用，依法行使权力、履行义务，并享受相应的法官职业保障外，其他所有编制内人员均按照公务员法确定的的招录条件、任用程序和职务行为规范进行管理。
启示和建议
台湾法官人事制度和法院人员管理的方方面面规范几乎由一部法官法和组织法所基本的涵盖和规整。其优势和特色就是尽可能通过立法把法官人事和法院组织管理的基本问题细化、固定，并一体化，从而方便操作，为法院组织人事工作依法运行提供重要的制度保障。通过观察研究，结合我们法院组织人事工作实际和法官管理工作实践，提出建议如下：
一、以法官职务序列实施为契机，抓紧做好《法官法》修订的准备工作。
法官不同于一般的公务员这是法治国家的普遍惯例，2001年修订法官法已经朝着此方向迈出了关键的一步，但遗憾的是囿于时机和体制性矛盾，法官法对一些关键性问题采取了回避、搁置的态度。随着司法理念的更新和司法改革的深入，经过近年来的努力和实践，《法官职务序列暂行规定》于去年得以公布。这是中央立足国情、司法实际，着眼于公正、高效、权威的社会主义司法制度构建，切实加强法官队伍建设，所采取的重大战略举措，是中央司法体制和工作机制改革实践的一项重要成果，对于现阶段法官制度的发展完善具有标志性意义。我们应以此为契机尽快采取有效措施确保其施行，同时，积极推动法官法修法工作，重点在法官来源、任职条件，遴选制度构建，以及法官职务保障和监督等方面做出制度性安排，适时根据《法官职务序列暂行规定（试行）》实施情况和中央关于深化干部人事改革精神，推动法官法关于制定法官职业工资标准的调研论证；要对台湾法官不分官等、职等的价值取向及其效果给予实事求是的分析研判和持续的关注和观察，并针对实际、结合国情和社会经济发展状况，努力在研究制定，并落实倾斜基层法官政策措施上取得实质性进展。
二、以切实解决当前人民法院普遍面临的“案多人少”突出矛盾为切入点，积极推动《人民法院组织法》修订工作。
现行《人民法院组织法》颁布施行已30余年，期间，于1983年、2006年做过小的修订，但囿于各种情况许多问题尚未得到解决。这其中也包括，如法院人力资源配置等极其重要，且属于组织法不可或缺的基本制度性问题。近年来，基于案件“井喷”式增长导致法院审判力量严重不足的现实、急迫困难，已成为制约人民法院审判工作正常开展的极大障碍和“瓶颈”。因此，在采取各种切实有效措施，不断优化法院人力资源配置的同时，积极探索科学化、制度化的法院人员编制标准研究，推动建立不同区域、不同审级和专门法院员额比例标准，并努力在组织法修改中得以体现，是当前和今后一个时期人民法院的一项现实紧迫性任务，需要我们认真的研究和不懈努力。
三、以中央深化干部人事制度改革为指导，积极、稳妥推动法院人员分类管理改革实践。
为构建职责分工科学、明晰，人员结构均衡、合理，有利于各类人员人尽其才、才尽其用的管理制度和工作机制，最高人民法院根据中央人事制度改革精神，自本世纪初就开始了人民法院工作人员分类管理制度的改革实践，取得了一些积极成效，但也存在不少的矛盾和问题。这就要求我们必须认真总结和反思多年来我们在法院工作人员分类管理改革工作实践中的经验和教训，按照顶层设计、统筹规划、循序渐进、稳妥审慎的原则，着重依照立足现实国情、符合规律和实际、着眼未来和发展的要求，切实抓好改革的稳步推进和相关深层次、重大问题的研究及改革理论的引导和宣传。
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