我国司法会计的现状与发展/庞建兵

作者:法律资料网 时间:2024-07-02 18:21:25   浏览:9782   来源:法律资料网
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我国司法会计的现状与发展

庞建兵(f_accounting@163.com)


摘要:本文简单回顾了我国司法会计的起源与发展,探讨了我国司法会计理论研究及司法会计发展过程中几种典型的“司法会计观”,总结归纳了我国司法会计目前存在的问题,并对今后司法会计的发展提出了有益的建议。
关键词:司法会计 司法会计检查 司法会计鉴定

在司法机关的诉讼活动中,认定事实和适用法律是贯穿于诉讼过程的两个核心问题。要准确认定事实,正确适用法律,必须依据确实充分的证据。科学的证据离不开科学技术。在诉讼活动中,科学技术的运用不仅大大提高和延伸了办案人员的感知能力和破案能力,而且通过科技手段收集、鉴别、审查核实证据,也为公正审判提供了可靠的依据,有利于审判的科学、公正和高效。
司法会计作为一种新兴的取证技术和鉴定手段,正是为了适应在市场经济条件下,有力打击危害国家经济秩序、政府行政秩序的经济犯罪、职务犯罪应运而生并篷勃发展起来的。借助于现代会计学的发展和计算机等高新技术的广泛应用,司法会计已成为司法鉴定技术领域内的一支生力军,其在司法机关诉讼中准确“认定事实”方面,发挥着重要的“证据”功能。值得注意的是,司法会计的发展,远不如象法医技术、物证技术那样备受关注。探讨司法会计的“历史”与发展,解读制约司法会计发展的因素,以期让更多的司法界同仁们来了解它、关注它,是本文的主题。
一、司法会计的起源与发展
与一些发达国家相比,我国司法会计起步较晚。据现有资料记载,司法会计活动及司法会计学在我国出现还属当代的事情。
新中国成立后,公有制经济制度在我国建立,财务会计的应用也逐渐得到普及。但随着经济的发展,经济犯罪也日益增多,司法机关在查处经济犯罪案件中开始进行会计检查和会计鉴定。特别是在办理贪污案件时,为了确认被告人是否贪污公款,往往由会计人员来查帐,并就被告人是否贪污公款及贪污数额进行鉴定。从严格意义上讲,这些活动还不能视为是司法会计活动,司法机关中也没有专门的司法会计人员。
从50年代末期至80年代初,由于受各方面的影响,司法会计工作一度停止不前。
改革开放后,随着我国《刑法》、《刑事诉讼法》的颁布实施,司法会计进入了真正发展的阶段。特别是80年代中期,为了适应反腐败斗争的需要,最高人民检察院技术部门在对国外司法会计的有关情况进行调研后建议,检察机关有必要建立司法会计专业技术门类,配备司法会计技术人员,开展为检察机关查办贪污贿赂、偷税等犯罪案件服务的司法会计工作。为此,最高人民检察院从87年开始了对全国检察机关司法会计人员的培训工作。据不完全统计,目前检察机关已配备司法会计人员2000余人,每年检案数千件,司法会计工作的范围也由原来主要为检察机关查办案件提供查帐技术协助和进行司法会计鉴定扩大到接受公安、法院等部门的委托,为公安、法院等部门在办理案件中提供司法会计鉴定结论和技术服务。
80年代后期,一些法院在审理涉及财务会计业务的民事、经济、行政案件时,开始委托社会中介机构如会计师事务所等进行相关的司法会计活动。个别地方的法院还与银行、审计等部门联合成立了开展司法会计业务的机构。
到二十世纪末,一些地方的公安、法院等部门为了侦查和审判工作的需要,也开始酝酿建立司法会计专业技术门类,配备司法会计人员,开展司法会计工作。
司法会计是基于司法机关侦查、审理涉及财务会计业务案件的需要而产生的,并已在司法机关办理刑事、民事、经济和行政案件中发挥了其他技术不可替代的作用,主要表现在以下几个方面:
第一,为司法机关查实、审核犯罪线索和举报材料,查明事实真相,确定事件性质,为立案侦查或撤销案件提供科学依据。司法机关对于掌握的犯罪线索和举报材料,往往需要查明是否存在犯罪事实。当需查明的这些事实涉及到财务会计业务或需要运用财务会计知识时,可通过司法会计技术来对有关的财务会计业务或帐目进行检验,以查明是否存在犯罪事实,为立案侦查或撤销案件提供依据。
第二,为司法机关侦破经济犯罪案件提供线索和方向,指导办案活动。刑事侦查原理表明,任何犯罪必留痕迹。由于会计技术的广泛应用,经济犯罪行为必然会在财务会计资料中留下犯罪痕迹。侦查人员通过运用司法会计技术,就能够随时发现犯罪疑点,捕捉犯罪信息,为侦查指明方向,及时采取措施,获取证据,侦破案件。
第三,为司法机关查明和证实案件中的财务会计专门性问题提供科学、可靠的证据。司法机关在侦查、审判过程中常会遇到一些财务会计专门性问题,而司法机关所收集到的财务会计资料往往不能直观地反映出这些专门性问题的客观真实情况,案件的承办人员也会因专业知识的欠缺而解决不了这些问题。因此,就需要通过司法会计检验鉴定来鉴别和确认有关财务会计事实和有关当事人的实际经济状况,揭示这些财务会计资料与案件事实的内在联系,客观准确地反映出犯罪行为或某一经济活动的时间、内容及过程等案件事实,为司法机关及时、正确地处理案件提供科学、可靠的证据。
第四,为司法机关审查和运用证据提供科学保障。根据诉讼法的规定,证据必须经过查证属实,才能作为定案的根据。对于案件中的财务会计资料证据及司法会计鉴定结论而言,是否能够作为证据使用,主要取决于其是否科学、客观、可靠,是否符合法律和诉讼程序的要求。通过运用司法会计技术,对案件中的财务会计资料及司法会计鉴定结论进行审查,判断是否可以作为证据使用,可为司法机关正确审查和运用各种证据提供科学保障。
二、司法会计理论研究的争鸣与勃兴  
由于受司法会计实践的影响,我国司法会计理论研究起步较晚。现有资料记载,在80年代以前我国没有人专门从事司法会计理论研究,只有极少数的会计人员和高校的教学人员对司法会计实践和司法会计教学进行了一些经验总结。从80年代开始,我国的司法会计理论研究才真正开始。
1981年,司法部在制定高等法学院校法学专业的教学计划时,将司法会计学列入了教学计划,作为法学专业学生的选修课。为适应教学的需要,西南政法学院和华东政法学院的部分教师开始了司法会计学的研究,开设了司法会计学课程,并编印了内部司法会计教材。
1985年检察机关的司法会计专业技术门类建立后,检察机关的司法会计工作者,结合司法会计实践开始了司法会计理论研究,并逐渐成为我国司法会计理论研究的主力军。1987年、1992年,最高人民检察院分别在大连、南宁组织召开了全国检察机关司法会计工作和理论研讨会。这两次会议,不仅总结了检察机关自开展司法会计工作以来取得的成果,交流了工作经验,对司法会计领域内的一些基本问题进行了广泛而热烈的讨论。更为重要的是通过这两次会议,极大地推动了检察机关乃至全国的司法会计理论研究工作。
在司法会计理论研究的过程中,出现了以下几种具有代表性的观点。
(一)“一元论”司法会计观的局限
 “一元论”司法会计观,是我国在司法会计理论研究方面形成较早的一种观点,也是我国最初进行司法会计理论研究的大多数学者、专家和司法会计工作者的主流观点。
“一元论”司法会计观的核心思想是:司法会计就是司法会计鉴定,司法会计鉴定就是查帐、查物。司法会计学的研究对象是司法会计鉴定,司法会计学就是司法会计鉴定学。
依据这一观点建立的司法会计学学科体系的结构是:司法会计鉴定学由司法会计鉴定概论(包括司法会计鉴定学的概念、对象及司法会计鉴定的标准、主体等基本理论)、司法会计鉴定技术理论(包括对会计资料、相关财物的鉴定技术以及鉴定技术在各类案件中的运用等)、司法会计鉴定程序理论(包括司法会计鉴定的程序以及司法会计鉴定书的制作等)。
从上述观点及学科体系不难看出,这种理论观点是借鉴了前苏联司法会计鉴定理论和我国审计学的操作理论,并直接归纳司法会计工作中的具体做法而形成的。
 “一元论”司法会计观的最大贡献在于将司法会计界定为一种“诉讼活动”。这一基本理论范畴的界定不仅为“一元论”司法会计学科体系的构建确立了思想基础,而且为后来的司法会计理论研究奠定了基石。
“一元论”司法会计观的不足之处是显而易见的。它将司法会计界定为司法会计鉴定,不仅局限了其自身理论观点的发展,而且也给司法实践造成了很多危害。
一是,造成了司法实践中的“侦鉴不分”。由于这种观点认为司法会计即指司法会计鉴定,将司法会计鉴定的内容和过程归纳为查帐、查物和写鉴定书。因此,在司法实践中,尤其是司法会计人员在侦查阶段介入案件时法律身份难以划分,职责不清,造成了实际上的“侦鉴不分”。即司法会计人员在案件中即是侦查员、查帐员,又是鉴定人,一人具有双重法律身份,违反了法制原则。
二是,造成“司法会计法律定性”的错误做法。
由于“一元论”司法会计观的形成是在借鉴审计理论成果和归纳实践中司法会计具体操作基础上形成的。因此,一些学者将审计实践中对财务会计错误行为的定性问题直接“借鉴”到司法会计鉴定中,将财务会计行为是否系贪污、挪用、偷税、抗税等列为司法会计鉴定的范围,而且在司法会计鉴定书中直接回答是否犯罪的问题。这种做法本身是违法的、不科学的。某种行为是否是犯罪行为,是哪一种犯罪行为,本身是司法机关需要收集案件中各种类型的证据来证明的,是司法机关和办案人员的事情,而不是司法会计鉴定人能够和应该解决的。但由于“一元论”司法会计观缺乏对司法会计理论的系统研究,且对实践中司法会计的具体做法未能从法律和科学角度来考察,造成了其理论观点的偏颇。
(二)“专业论”司法会计观的评价
  “专业论”司法会计观,是20世纪90年代初期提出的一种司法会计观点。
“专业论”司法会计观的核心思想是:司法会计学的研究对象是司法会计,而司法会计的对象是案件资金。由于不同经济行业涉及的案件资金及会计证据的特点不同,应当按照经济行业的划分来分别研究司法会计理论,并建立相应专业的司法会计学。
依据这一理论观点建立的司法会计学学科体系的结构是:司法会计学由司法会计学概论(司法会计学的概念及理论体系;司法会计的概念、方法、程序、鉴定原理等理论)、专业司法会计学(工业、商业、建筑、行政事业等司法会计学)、司法会计专论(会计证据论、案件资金论、司法会计方法论、司法会计鉴定论等)。
从上述观点及学科体系不难看出,它将传统会计学中会计对经济活动的记录、反映、控制、监督职能借鉴到司法会计中,并将会计学的“资金运动”理论与犯罪行为结合起来,形成了“案件资金论”。显而易见,这种观点深深地打上了会计学的烙印。
这种观点认为司法会计学的研究对象是司法会计,司法会计是一种诉讼活动,这是值得肯定的一面。但从司法会计实践和学科理论的角度,又有明显的局限性。同时,这种理论研究的思路是从会计学的角度来研究司法会计,在司法会计实践中也造成了一些直接引用会计学、经济学的概念给具体“行为”定性的错误做法,在司法实践中也造成了一些不良的影响。具体来说,其不足之处有:
一是对司法会计这一诉讼活动的具体内容没有加以区分,混淆了司法会计在诉讼活动中的不同作用,这与司法会计在司法实践中的实际情况是不相符合的。
二是,依据行业特点来划分和建立学科体系,对于属于法学学科的司法会计学不切合实际。从会计学角度,根据不同行业经济活动的发生、发展过程的不同特点,对其进行会计核算和监督,建立不同行业的会计学如工业会计学、商业会计学等是完全科学的。但对于司法会计学来讲,虽然行业不同,采用的会计核算和会计制度有一定的差异,但司法会计学研究的是司法会计活动的特点和规律,是针对司法实践中犯罪行为方式、特点及经济事项的具体情况来进行的,需要研究不同行业犯罪的共同特点,因此,在确立学科体系时,不能脱离具体的司法实践。
(三)“二元论”司法会计观的兴起
“二元论”司法会计观是80年代后期提出的一种观点,经过十余年的发展,这一理论观点及依据这一理论观点建立的司法会计学学科体系日益成熟、完善,并被司法实践所接受。
“二元论”司法会计观的核心思想是:从司法实践的角度将司法会计定义为诉讼活动,并依据诉讼法和刑事侦查学原理,将司法会计活动的基本内容概括为司法会计检查和司法会计鉴定。
依据这一理论观点建立的司法会计学学科体系的结构是:司法会计学由司法会计学概论(司法会计概念、原理、主体、标准;司法会计学的概念、研究内容等理论)、司法会计检查学(司法会计检查的基本原理、方法、程序;财务会计资料及相关财物的检查技术;各类诉讼案件的司法会计检查对策等理论)、司法会计鉴定学(司法会计鉴定的基本原理、范围、方法、鉴定证据、程序;各类财务会计问题的鉴定技术;鉴定结论的制作及文证审查等理论)。
这种观点及理论研究的成功之处在于,符合法理和学理原则,能够将司法会计理论与司法实践紧密结合并指导司法会计实践。它将司法会计划分为司法会计检查和司法会计鉴定,一方面,以诉讼中侦查、调查原理为依据,借鉴审计学的查账查物技术,将诉讼法规定的勘验检查与司法会计实践相结合,建立司法会计检查学;另一方面,以司法鉴定的“同一认定”理论为指导,将司法鉴定与会计要素相结合,建立司法会计鉴定学。在司法会计基本理论的指导下,将司法会计检查理论与司法会计鉴定理论统一于司法会计理论体系之中,最终形成“二元论”司法会计理论体系。
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  我国在保证制度方面有一处设计与其他大陆法系的国家迥然不同。我国担保法的第十九条规定:“当事人对保证方式没有约定或者约定不明确的,按照连带责任保证承担保证责任。”而其他国家则规定,保证方式没有经过当事人的特别约定则为一般保证。我国的这样的规定就有违保证人之真实意思,使保证人的先诉抗辩权得不到实现,在一定程度上抑制担保交易的发展。为此,笔者就保证人的先诉抗辩权进行中外比较,看看我国这方面的规定与国外有哪些不同,以便能更好的保护保证人的权利。当然,笔者并不能对中外先诉抗辩权制度进行深刻通透全面的比较,只能就有关方面提出一些浅薄之见来与大家分享。

  先诉抗辩权,又称检索抗辩权或先索抗辩权,是指一般保证的保证人在主债权人向其请求履行保证责任时,有权要求主债权人先就债务人财产诉请强制执行;在主合同债权债务纠纷未经审判或仲裁,并就主债务人财产依法强制执行仍不能履行债务前,保证人可以对主债权人拒绝承担保证责任的特殊抗辩权。就其性质而言,它是一种延期的抗辩权。先诉抗辩权行使的结果,是暂时的延续债权人请求权的行使,而并不是消灭其请求权。因此,它的作用仅在于阻却,而不是消灭。

  一、先诉抗辩权之国际比较

  (一)先诉抗辩权在各个国家民法中立法体例之比较

  自罗马法保证人对债权人得主张“顺序”之利益以来,现代大陆法系国家均纷纷效仿,并在立法中予以规定,不过,对其认识程度有很大差异,从而导致了各国的立法例不尽一致,大致有以下几种:

  第一,以奥地利等国家为代表,认为保证人并不享有严格意义上的后诉利益。《奥地利民法典》第1355条规定,只要债权人对于主债务人已为审判上或者审判外的催告,就可以对保证人为请求,且并不将此催告视为一种抗辩,而看作是对于保证人请求的必备要件。根据这一规定,保证人并不享有后诉利益,只要债权人已为催告,保证人即应代为履行,而不以“先诉”为条件。保证人拒绝债权人请求的前提,是债权人对主债务人为催告。这种立法体例,实际上只是赋予了保证人催告的权利,而否认了保证人的先诉抗辩权。

  第二,以瑞士为代表的国家,认为如果债权人要对保证人要求履行债务,必须证明主债务人的财产已被强制执行但无效果。如《瑞士债务法》第485条规定:债权人仅于保证契约成立后,因主债务人破产、遗产缓期、债权人为必要注意之追索并做成损失证书、主债务人将其住所迁移国外无法在瑞士为请求或因其住所迁至外国,致权利诉追发生重大困难时,始得向保证人请求支付。依照这一项规定,债权人受到先诉抗辩权的最大制约,就是在保证人行使此权利之前,债权人须预先证明已尽了向主债务人索债务的义务。如果证明就主债务人的财产已为执行并不满足时,就可以对保证人为请求。

  第三,债权人并无向主债务人先为追索的义务,只有在保证人主张先诉抗辩权的时候,才须就主债务人的财产主张先为执行。法国、意大利、德国及我国台湾地区的民法典均采取此种立法例。《法国民法典》第2021条规定:保证人仅于债务人不履行债务时,对于债权人负履行责任,债务人之财产应先受检索;保证人抛弃检索利益或与债务人连带负担债务时,不在此限,于此种情形,保证人之债务,其效力依连带债务之原则定之。《德国民法典》第771条对先诉抗辩权的行使作出规定,即保证人于债权人未对主债务人为强制执行而无效果前,得拒绝向债务人为清偿。一次规定,债权人在未就主债务人的财产为执行是,亦可以向保证人请求履行,只有在保证人主张先诉抗辩权时,债权人才须就主债务人的财产为执行。这种立法例,债权人并无先向主债务人追索的义务,只有保证人主张先诉抗辩权时,才向主债务人追索。

  第四,将催告与追索义务同时加以规定,综合调整债权人与保证人之间关于先诉抗辩权的权利和义务,《日本民法典》就采用这种立法例,分别规定催告与检索之抗辩。《日本民法典》第452条规定:债权人请求保证人履行债务时,保证人得请求向主债务人为催告;但主债务人受破产宣告或行踪不明者,不在此限。其第453条规定:债权人虽已依前条之规定催告债务人,若保证人证明主债务人有清偿能力,而且容易执行时,则债权人应先就主债务人的财产为执行。其第455条还规定:保证人已依第452条及453条之规定为请求,但债权人怠于催告或执行,致事后不能由主债务人为全部之清偿责任时,保证人于债权人即时可受清偿之限度内,免除其义务。这种立法例,兼以催告及检索为拒绝清偿债务之抗辩,即当债权人请求保证人履行保证债务时,保证人可首先请求债权人先行催告主债务人清偿;债权人催告主债务人清偿债务后,应先就主债务人的财产予以执行,但先决条件是要由保证人证明主债务人有清偿能力且方便执行。这一立法实质上是同时赋予保证人催告抗辩权和先诉抗辩权,而且既可以择其一而行使,也可以二者均行使,最大限度的体现保证合同的补充性。显然日本将奥地利和瑞士的规定结合在一起,形成了自己的独有的抗辩制度。先诉抗辩权只是大陆法系国家所特有的一种制度,而在英美法系国家,保证人没有先诉抗辩权。但尽管如此,在担保协议中,一般还是明确规定债权人有权立即向保证人追索,以排除保证人主张先诉抗辩权的可能。

  (二)先诉抗辩权设立方式之比较

  一般保证与连带保证的根本区别在于,有无先诉抗辩权。因为在连带担保中,保证人与主债务人对债权人来讲属于同一顺序,保证人并不享有顺序利益,因而无先诉抗辩权。只有在一般保证中,保证人与债务人对债权人的债务清偿才有顺序之分,其中债务人是第一顺序,保证人是第二顺序,此时保证人才有先诉抗辩权。所以,先诉抗辩权的设立取决于当事人对一般保证的设立。

  关于一般保证的设立,现代大陆法系各国均采用当然设立的方式,即除非当事人排除或保证人抛弃利益,通常均视为一般保证。如《法国民法典》第2021条规定:“保证人仅在债务人不履行其债务时,始对债权人承担责任,债权人应先就债务人的财产进行追索,但保证人抛弃此抗辩权的或保证人与其主债务人负连带担保责任是,不在此限。”这种当然设立的方式是将一般保证作为通常的保证方式,连带保证则是例外,这是由保证债务的补充性决定的,无疑是合理的。我国由最高人民法院发布的《关于审理经济合同纠纷案件有关保证的若干问题的规定》,就采用了这种方式。然而,后来颁布的《担保法》虽然区分了一般保证和连带责任保证,但却将连带保证视为通常的保证方式,而将一般保证视为例外。这正好与《规定》相反,也与大陆法系各国的规定相反,因而使得一般保证不“一般”了。

  (三)先诉抗辩权的限制之比较

  现代各国立法虽都承认在一般保证人享有先诉抗辩权,但先诉抗辩权的行使往往受到不同程度的限制。这些限制由于各国的立法不同而存在一定的差异。

  《德国民法典》第773条规定:“(1)有下列情形之一时,先诉抗辩权消灭:1.保证人放弃抗辩权的,特别是保证人作为自身债务人承担保证的;2.在承担保证红藕,因主债务人的住所、营业场所或居所发生变动致对主债务人追诉发生重大困难的;3.对主债务人的财产开始破产程序的;4.可以认定对主债务人的财产进行强制执行仍不足以清偿债权人的。(2)在有第1款第3项、第4项的情形下,如果债权人能够从对主债务人有质权或留置权的动产取得清偿是,允许有抗辩权。”

  《法国民法典》第2021条规定:“仅在债务人不履行其债务时,保证人始对债权人负清偿责任。债权人应先就债务人财产进行追索,但如果保证人放弃先行追索抗辩,或者保证人与债务人负有连带责任时,不在此限。”由此得出,保证人放弃先行追索抗辩,或者保证人等债务人负有连带责任时,保证人不得行使先诉抗辩权。

  《瑞士债务法》第495条规定:债权人仅于保证契约成立后,因主债务人破产,破产缓期,债权人为必要注意之追索并做成损失证书,主债务人将其住所迁往国外致无法在瑞士为请求,或因将住所迁往国外,致权利追诉发生重大困难时,始得向保证人请求支付。

  我国《担保法》第17条第3款规定,有下列情形之一的,保证人不得行使先诉抗辩权:(1)债务人住所变更致使债权人要求其履行债务发生重大困难的;(2)人民法院受理破产案件,中止执行程序的;(3)保证人以书面形式放弃先诉抗辩权的。

  二、先诉抗辩权的国际经验

  对比各个国家的先诉抗辩权的相关规定,我们不难发现虽然各大陆法系国家对先诉抗辩权的限制、立法体例以及限制行使条件等方面的规定不尽相同,但是共同经验仍有迹可寻。主要的国际经验总结如下:

  (一)先诉抗辩权是一种抗辩权

  对于“先诉之利益”究竟是债权人的请求要件还是仅仅为一种抗辩,学说上颇有过争执,不过现在各国通说一般都将其视为一种抗辩。所谓抗辩权,是指债权人行使债权时,债务人得依法定事由来对抗债权人行使请求权的权利。其作用在于防御而不是攻击,因此它只能在债权人提出权利请求时或出现法定事由是才能行使。从各国的立法我们可以看的出来,先诉抗辩权是一种抗辩权。如《法国民法典》第2021条规定:“仅在债务人不履行其债务时,保证人始对债权人负清偿责任。债权人应先就债务人财产进行追索,但如果保证人放弃先行追索抗辩,或者保证人与债务人负有连带责任时,不在此限。”德国、日本、瑞士、我国台湾地区等也有类似的法律规定。

  (二)设立方式为当然设立方式

  保证人只有在一般保证中才享有先诉抗辩权,而在连带保证中保证人负有连带责任,故先诉抗辩权的设立其实主要看一般保证合同的设立。从前面的对比中我们不难看到现代各大陆法系国家均为当然设立,这样能更好的保护保证人的利益,促进担保交易的发展和资金融通。如《法国民法典》第2021条规定:“保证人仅在债务人不履行其债务时,始对债权人承担责任,债权人应先就债务人的财产进行追索,但保证人抛弃此抗辩权的或保证人与其主债务人负连带担保责任是,不在此限。”而其他国家亦有相似规定:一般保证为通常的方式,而连带保证为例外。

  (三)对先诉抗辩权的行使有所限制

关于规范商业预付卡管理的意见

中国人民银行 监察部 财政部等


关于规范商业预付卡管理的意见

中国人民银行
监察部
财政部
商务部
国家税务总局
国家工商行政管理总局
国家预防腐败局
文件

国办发〔2011〕25号



关于规范商业预付卡管理的意见

  近年来,适应信息技术发展和小额支付服务市场创新的客观需要,商业预付卡市场发展迅速。商业预付卡以预付和非金融主体发行为典型特征,按发卡人不同可划分为两类:一类是专营发卡机构发行,可跨地区、跨行业、跨法人使用的多用途预付卡;另一类是商业企业发行,只在本企业或同一品牌连锁商业企业购买商品、服务的单用途预付卡。总体看,商业预付卡在减少现钞使用、便利公众支付、刺激消费等方面发挥了一定作用。同时,商业预付卡市场也存在监管不严、违反财务纪律、缺乏风险防范机制、公款消费和收卡受贿等突出问题,严重扰乱了税收和财务管理秩序,助长了腐败行为。为规范商业预付卡管理、严肃财经纪律、防范金融风险、促进反腐倡廉,现提出如下意见:

  一、明确职责,加强管理

  强化对商业预付卡发卡人的管理,是规范商业预付卡管理的首要环节,必须进一步明确部门职责,落实分类监管。人民银行要严格按照《非金融机构支付服务管理办法》(中国人民银行令〔2010〕第2号)的规定,加强对多用途预付卡发卡人的监督检查,完善业务管理规章,维护支付体系安全稳定运行。未经人民银行批准,任何非金融机构不得发行多用途预付卡,一经发现,按非法从事支付结算业务予以查处。对商业企业发行的单用途预付卡,商务部门要强化管理,抓紧制定行业标准,适时出台管理办法。金融机构未经批准,不得发行预付卡。

  二、健全制度,规范行为

  规范商业预付卡的发行和购买,是防范利用商业预付卡洗钱、套现、偷逃税款以及行贿受贿的有效途径,必须进一步建立健全规章制度,加大执法力度。一是建立商业预付卡购卡实名登记制度。对于购买记名商业预付卡和一次性购买1万元(含)以上不记名商业预付卡的单位或个人,由发卡人进行实名登记。二是实施商业预付卡非现金购卡制度。单位一次性购卡金额达5000元(含)以上或个人一次性购卡金额达5万元(含)以上的,通过银行转账方式购买,不得使用现金;使用转账方式购卡的,发卡人要对转出、转入账户名称、账号、金额等进行逐笔登记。三是实行商业预付卡限额发行制度。不记名商业预付卡面值不超过1000元,记名商业预付卡面值不超过5000元。

  严格发票和财务管理。发卡人必须严格按照《中华人民共和国发票管理办法》有关规定开具发票。税务部门要加强发票管理和税收稽查,坚决依法查处发卡人在售卡环节出具虚假发票、购卡单位在税前扣除与生产经营无关支出等行为。财政部门要加强财务管理,严厉查处挪用预算资金、利用购卡进行公款消费等行为。

  三、坚决治理,防贿促廉

  治理收卡受贿等违纪违法行为,是加强反腐倡廉工作的迫切要求和重要环节,必须进一步狠抓落实,加大查处力度。按照《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》和《中共中央办公厅国务院办公厅关于严禁党政机关及其工作人员在公务活动中接受和赠送礼金、有价证券的通知》(中办发〔1993〕5号)的规定,严禁国家工作人员特别是领导干部在公务活动中收受任何形式的商业预付卡。凡收受商业预付卡又不按规定及时上交的,以收受同等数额的现金论处。对涉嫌受贿的,依法严肃查处。

  四、防范风险,维护权益

  加强预付资金管理,维护持卡人合法权益,是防范金融风险的重要手段,必须引起足够重视,进一步完善工作机制。多用途预付卡发卡人接受的、客户用于未来支付需要的预付资金,不属于发卡人的自有财产,发卡人不得挪用、挤占。多用途预付卡发卡人必须在商业银行开立备付金专用存款账户存放预付资金,并与银行签订存管协议,接受银行对备付金使用情况的监督。人民银行要加强对多用途预付卡备付金专用存款账户开立和使用的监管。商务部门要采取有效措施,加强对单用途预付卡预付资金的监管,防范资金风险。

  人民银行、商务部要继续健全商业预付卡收费、投诉、保密、赎回、清退等业务管理制度,全面维护持卡人合法权益。为防止发卡人无偿占有卡内残值,方便持卡人使用,记名商业预付卡不设有效期,不记名商业预付卡有效期不得少于3年。对于超过有效期尚有资金余额的,发卡人应提供激活、换卡等配套服务。工商部门要进一步加强监督检查,加大消费维权工作力度,严厉打击侵犯消费者权益的不法行为,及时开展相关消费提示,营造良好的消费环境。

  商业预付卡管理涉及部门众多,情况复杂,规范整顿的任务十分艰巨。各有关部门要各负其责,建立对商业预付卡的联合监督检查机制,进一步加强协调配合,齐抓共管,形成合力。2011年年底前,人民银行、商务部等有关部门要联合开展一次商业预付卡市场专项检查,以检查促整改,促进商业预付卡市场规范发展。

  中国人民银行

  监察部

  财政部

  商务部

  国家税务总局

  国家工商总局

  国家预防腐败局

  二○一一年五月二十三日